Finanzierung
Die vorstehenden Abschnitte haben die Megatrends und Entwicklungen beschrieben, mit denen die Öffentlichen Bibliotheken Berlins konfrontiert sind. Sie haben auch gezeigt, dass die Öffentlichen Bibliotheken zu diversen politischen Strategien des Senats einen wichtigen Beitrag leisten können. Nicht zuletzt wurde im Zuge des Partizipationsprozesses anhand von Kennzahlvergleichen auch der Entwicklungsstand und das Leistungsvermögen der Bibliotheken resümiert und den Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger gegenübergestellt. Im Ergebnis ist für einen Prozess der Wiederherstellung und Modernisierung des Leistungsversprechens der Öffentlichen Bibliotheken Berlins der gezielte Einsatz finanzieller Mittel unvermeidlich.
Dabei zeichnen sich die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf den Haushalt und die finanzielle Handlungsfähigkeit des Landes Berlin aktuell immer deutlicher ab. Es wird daher noch stärker als zu Beginn des Prozesses unumgänglich sein, die mit dem Bibliotheksentwicklungsplan einhergehenden Finanzierungsempfehlungen so zurückhaltend wie möglich zu bemessen und mit Augenmaß abzuwägen. Allerdings ändern die Corona-Krise und ihre Folgen nichts an der im Zuge des Partizipationsprozesses erarbeiteten obigen Analyse sowie an dem kultur- und bildungspolitischen Anspruch, allen Bürgerinnen und Bürgern der Stadt einen wohnortnahen und niedrigschwelligen Zugang zu einem zukunftsgerichteten Angebot der Bibliotheken zu eröffnen. Im Gegenteil, die zur Eindämmung der Pandemie notwendigen Maßnahmen unterstreichen in vielfacher Hinsicht die getroffenen Feststellungen, etwa im Bereich der digitalen Leistungsfähigkeit oder des viel zu geringen Raumangebotes. Das Ziel eines Entwicklungsprozesses im Berliner öffentlichen Bibliothekswesen, zum leistungsfähigsten Viertel der deutschen Bibliotheken aufzuschließen, ist aktueller denn je.
Dabei basieren alle Anforderungen und Entwicklungsbedarfe dieses Rahmenkonzepts auf den Erfahrungen des Lebens in einer Normalität vor der Covid-19-Pandemie. Letztere beeinträchtigt die individuellen Teilhabe- und Entwicklungschancen der Bürgerinnen und Bürger jedoch zusätzlich: Über Wochen und Monate mussten ihnen der Zugang zu Bildungs-, Sozial- und Kulturinstitutionen, Dienstleistungseinrichtungen und weiten Teilen des Einzelhandels genommen, sowie massive Kontaktbeschränkungen auferlegt werden. Sehr kurzfristig mussten Lösungen für die Verlagerung von Arbeits-, Lern- und Vermittlungsszenarien in den digitalen Raum geschaffen werden. Dabei wurde an vielen Stellen deutlich, dass die Voraussetzungen für das digitale Lernen und Arbeiten nicht oder nur sehr unzureichend gegeben sind. Dies betrifft sowohl die Infrastruktur und die Angebote (leistungsfähige Netzanbindung, digitale Endgeräte, geschützte digitale Räume, verfügbarer digitaler Content) als auch die digitalen Kompetenzen. Und es betrifft insbesondere diejenigen in der Gesellschaft, die auch schon vor der Covid-19-Pandemie auf Unterstützung angewiesen waren und aufgrund fehlender Teilhabemöglichkeit an den digitalen Alternativszenarien nochmals deutlich stärker benachteiligt und vom sozialen Leben abgehängt werden.
Hinzu kommt, dass mit der unvermittelten Schließung der Bibliotheken vielen Menschen ein qualitativ hochwertiger Lern- und Arbeitsplatz, aber auch ein nichtkommerzieller, konsumfreier Aufenthalts- und Begegnungsort genommen wurde. Infolge der oben beschriebenen Raumnot in einem Großteil der Öffentlichen Bibliotheken Berlins wird dies voraussichtlich auf längere Zeit so bleiben. Unter Berücksichtigung von Abstandsregelungen können die Bibliotheken nur einem Bruchteil der Interessierten den gleichzeitigen Aufenthalt in den Räumlichkeiten einräumen und werden viele der bisherigen Veranstaltungs- und Vermittlungsformate unter den bestehenden beengten räumlichen Bedingungen nicht mehr durchführen können. Diese Auswirkungen werfen ein helles Licht auf die bestehenden Lücken im Bibliotheksnetz und die Raumnot der existierenden Standorte, die nur mit einem Bibliotheksneubau- und -erweiterungsprogramm geschlossen bzw. behoben werden können. Bibliotheken können ihre gesellschafts- und demokratiestärkende Wirksamkeit als Dritte Orte nur dann entfalten, wenn sie in der Lebenswirklichkeit der Menschen verortet sind. Zugleich müssen sie so dimensioniert sein, dass Begegnung und kommunikativer Austausch in ihren Räumen angemessen ermöglicht werden können.
Vor diesem gerade aktualisierten Hintergrund wird im Folgenden beschrieben, für welche konkreten Maßnahmen und in welcher Höhe Mittel benötigt werden, um das obige Entwicklungsziel zu erreichen. Die beschriebenen finanzrelevanten Maßnahmen sind dabei das Ergebnis eines intensiven Abwägungsprozesses, an dessen Ende drei Erkenntnisse standen:
- Das Öffentliche Bibliotheksnetz Berlins ist infolge der Streichungspolitik und zahlreicher Bibliotheksschließungen in den vergangenen 30 Jahren stark ausgedünnt. In vielen Ortsteilen und Quartieren steht den Bürgerinnen und Bürgern kein niedrigschwellig zugängliches, wohnortnahes bibliothekarisches Angebot zur Verfügung. Für eine gleichberechtigte Teilhabe aller Bürgerinnen und Bürger der Stadt an kultureller Infrastruktur und dem Zugang zu Informationen und individuellen Bildungsmöglichkeiten ist es notwendig, die weißen Flecken der Bibliotheksversorgung zu identifizieren und mit Hilfe eines mittel- bis langfristig angelegten Bibliotheksneubau- und Bibliothekserweiterungsprogramms wieder zu schließen.
- Zur Sicherung der – als gesamtstädtischer Bedarf gerade auch in der Corona-Krise deutlich gewordenen – Aufgabenerfüllung der Berliner Öffentlichen Bibliotheken im digitalen Leben ist deren technologische Ausstattung durch eine zentrale Finanzierung der grundlegenden bibliotheksspezifischen IKT-Ausstattung von entscheidender Bedeutung.
- Nicht zuletzt ist das Personal eine entscheidende Ressource der Öffentlichen Bibliotheken Berlins zur Erfüllung ihres Leistungsversprechens gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern. Für die Umsetzung der als notwendig erachteten Zukunftsaufgaben Öffentlicher Bibliotheken ist die Ausstattung mit qualifiziertem und motiviertem Personal ein wesentlicher Faktor.
Darauf bezugnehmend werden fünf, mit unterschiedlichen Zielsetzungen und auf unterschiedliche Weise wirksam werdende Finanzierungsmaßnahmen empfohlen:
- Zweckgebundene Erhöhung der bezirklichen Grundfinanzierung
- Zweckgebundene Erhöhung der Grundfinanzierung der ZLB
- Projektfonds „Exzellenz im VÖBB“
- Zentrale IT-Finanzierung
- Bibliotheksneubau- und -erweiterungsprogramm
1. Zweckgebundene Erhöhung der bezirklichen Grundfinanzierung
Die Basisfinanzierung der bezirklichen Bibliothekssysteme soll auch in Zukunft aus der derzeitigen KLR-basierten Grundfinanzierung bestehen, die durch Anpassungen der Produktstruktur die zeitgemäßen Anforderungen der Bibliotheksentwicklung besser aufnimmt. Diese Grundfinanzierung, die im Jahr 2019 ca. 45,8 Mio. Euro betrug, soll in einem ersten Schritt umgehend zweckgebunden um insgesamt 10 Mio. Euro jährlich angehoben werden. Zweck ist insbesondere die Behebung von zum Teil massiven Personalengpässen und ein dringend notwendiger Kompetenzaufbau für die Erfüllung des neudefinierten Aufgabenspektrums der Bibliotheken. Als Sofortmaßnahme zielt die Verstärkung darauf, die Folgen der jahrelangen Haushaltseinsparungen des Landes, die – aufgrund der sogenannten Freiwilligkeit der Leistung – die bezirklichen Stadtbibliotheken in besonderem Maße betroffen haben, zu kompensieren. Ihre Leistungsfähigkeit soll auf ein Niveau gehoben werden, das es ihnen ermöglicht, den Herausforderungen der gesellschaftlichen Wandlungsprozesse aktiv zu begegnen und den Bürgerinnen und Bürgern in allen Teilen der Stadt ein attraktives wohnortnahes Medien-, Informations- und Veranstaltungsangebot bereitzustellen.
In einem zweiten Schritt soll Zug um Zug mit dem Flächenaufbau infolge des Bibliotheksneubau- und -erweiterungsprogramms an vorhandenen und neuen Standorten eine Erhöhung der bezirklichen Plafonds um weitere insgesamt 16,5 Mio. Euro erfolgen, um das notwendige zusätzliche Personal und das Programm zu finanzieren.
Im Sinne der mit dem Zukunftspakt Verwaltung vorgesehenen stärkeren Ziel- und Wirkungsorientierung der Ressourcenverwendung der Berliner Verwaltung soll die angestrebte Plafond-erhöhung dabei von gemeinsam zwischen der Hauptverwaltung und den Bezirksverwaltungen vereinbarten und anhand objektiver Indikatoren messbaren Zielen begleitet werden. Damit kann die Verbindlichkeit des Mitteleinsatzes in den Bezirken gestärkt und ein Ausgleich der bestehenden Leistungsunterschiede der bezirklichen Bibliotheken durch ein gesamtstädtisch motiviertes und ausbalanciertes Leistungsversprechen vorangetrieben werden.
Im Politikfeld Weiterbildung und Kultur bietet sich der Fachbereich Bibliotheken aufgrund des hohen Dienstleistungscharakters bibliothekarischer Angebote in besonderem Maße für die Pilotierung von Zielvereinbarungen an. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Evaluierung der Erreichung der vereinbarten Ziele und eine ggf. notwendige Nachjustierung derselben eine Weiterentwicklung des aktuellen Budgetierungssystems notwendig machen werden.
2. Zweckgebundene Erhöhung der Grundfinanzierung der ZLB
Die ZLB, die im VÖBB die Rolle der Zentralbibliothek innehat und entsprechend ihres gesetzlichen Auftrages als Innovationsmotor für das System der Öffentlichen Bibliotheken Berlins wirkt, benötigt zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben ebenfalls eine angemessene Ausstattung mit Personal- und Sachmitteln. Wenngleich die jahrelangen Haushaltseinsparungen Berlins die ZLB in geringerem Ausmaß betroffen haben als die bezirklichen Stadtbibliotheken, ist dennoch angesichts der sich verändernden Funktionen, die Bibliotheken in der modernen digitalen Gesellschaft übernehmen, auch für die ZLB ein Bedarf an Kompetenz- und Ressourcenaufbau zu verzeichnen. Zudem bringt die Notwendigkeit einer zeitgemäßen technischen Ausstattung sowohl im Publikums- als auch im Hintergrundbereich in Verbindung mit immer kürzer werdenden IKT-Innovationszyklen steigende Betriebsmittelbedarfe für den IT-Bereich der ZLB mit sich. Insgesamt wird daher eine entsprechend zweckgebundene Erhöhung der Basisfinanzierung der ZLB um 500.000 Euro als notwendig angesehen. Eine weitere Erhöhung der Grundfinanzierung wird im zweiten Schritt zum DHH 2026/2027 gemeinsam mit den bezirklichen Bibliotheken zur personellen Verstärkung zur Ausweitung der Servicezeiten und -intensität notwendig.
3. Zentrale IT-Finanzierung
Die Sicherstellung einer landesweiten zukunftsfähigen technologischen Basis- und Fachinfrastruktur für die Bibliotheken (Geräte-Ausstattung, Bibliotheksmanagementsystem, Peripherie, Netz, Publikumsinfrastruktur, Digitaler Content u.a.) wird als zwingend angesehen. Die Corona-Krise hat den Bedarf nach digitaler Unterstützung und nach digitalen Angeboten und Funktionalitäten der Öffentlichen Bibliotheken noch einmal unterstrichen. Dieser Bedarf kann nur von Bibliotheken erfüllt werden, die im Bereich der IT-Ausstattung auf höchstem Niveau arbeiten, wobei im bestehenden IT-Verbund die Ressourcenverfügbarkeit einiger Teilnehmer die Entwicklung aller bestimmt. Nur durch eine zentrale Finanzierung der IT-Infrastruktur des VÖBB kann sichergestellt werden, dass technologische Entwicklungschancen unverzüglich ergriffen und nicht durch fehlende Ressourcen einzelner Verbundteilnehmer in der Umsetzung gehemmt oder gar unmöglich gemacht werden.
Der finanzielle Aufwand einer zentralen IT-Steuerung inkl. Investitionsrücklagen für die zyklische Erneuerung der IKT-Infrastruktur der Öffentlichen Bibliotheken Berlins wird auf einen Betrag in Höhe von jährlich 7,5 Mio. Euro geschätzt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Land bereits aktuell die technologische und digitale Entwicklung des VÖBB durch zentral bereitgestellte jährliche Mittel in Höhe von etwa 2,7 Mio. Euro unterstützt. Größere grundlegende Schritte – etwa aktuell die Erneuerung grundlegender Fachinfrastruktur - müssen bislang von Fall zu Fall und ohne jede Planungssicherheit durch Bereitstellung von Sonderinvestitionsmitteln (z.B. aus SIWA) unterstützt werden.
Bei einer ab 2022 vorzusehenden zentralen Finanzierung der technologischen Basis- und Fach-infrastruktur der VÖBB-Bibliotheken ist zugleich jedoch durch verbindliche Erläuterungen in den Bezirkshaushalten sicherzustellen, dass die in den Bezirken aufgrund dessen freiwerdenden Mittel nicht abgezogen werden, sondern in den Bezirken weiterhin zweckgebunden für die Erfüllung grundlegender bibliotheksfachlicher Aufgaben, wie etwa den Medienerwerb, die Programmgestaltung oder auch die Sicherstellung angemessener Fortbildungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Für die ab 2022 zentral zu finanzierende IT-Infrastruktur der Bibliotheken sollten jährlich 5 Mio. Euro zusätzlich dauerhaft zur Verfügung stehen.
4. Projektfonds „Exzellenz im VÖBB“
Zusätzlich zur Anhebung der Grundfinanzierung der Bibliotheken sollen zentral ausgereichte Projektförderungen progressive Programmideen der VÖBB-Teilnehmer honorieren und die Innovationsfreude der Bibliotheken fördern. Ziel ist es, die Bibliotheken dabei zu unterstützen, sich aktiv mit Zukunftsfragen zu beschäftigen und neue Angebote sowie kreative Vermittlungs- und Partizipationsszenarien in den Bibliotheken zu erproben.
Das Themenspektrum reicht dabei vom Umgang mit gesellschaftlichen Wandlungsprozessen, wie u.a. Alterung und Diversifizierung der Gesellschaft, über die Themen soziale und ökologische Nachhaltigkeit und Klimaschutz sowohl im eigenen Wirtschaften und Handeln der Bibliotheken als auch mit Blick auf ihre Funktion als Multiplikatoren, bis hin zu den Erfordernissen des digitalen Wandels und der Sicherstellung einer breiten Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen am gesellschaftlichen Leben in der Smart City Berlin.
Herausragende Leistungen, Projekte und Experimente, die Entwicklungsmöglichkeiten exemplarisch an einzelnen Standorten testen, sollen mittels eines Sonderfonds zur Ausreichung von Experimentier- und Exzellenzmitteln gefördert werden. Darüber hinaus sollen diese Mittel ebenfalls zur Ko-Finanzierung von Fördermitteln, z.B. aus EU-Programmen, eingesetzt werden können. Die Ausreichung der Mittel erfolgt zentral durch die Hauptverwaltung, vergleichbar mit der Ausreichung von Projektmitteln aus dem Bezirkskulturfond.
Für diese der permanenten Weiterentwicklung der Bibliotheken dienende Finanzierungsmaßnahme sollten jährlich 3 Mio. Euro dauerhaft zur Verfügung stehen.
5. Bibliotheksneubau- und -erweiterungsprogramm (BIENE)
Zur Wiederherstellung einer flächendeckenden und räumlich angemessenen bibliothekarischen Versorgung der weiterhin wachsenden Berliner Bevölkerung wird empfohlen, ein Investitionsprogramm für den Aus- und Neubau bezirklicher Bibliotheksstandorte mit einem Investitionsvolumen in Höhe von etwa 600 Mio. Euro und einer Laufzeit von ca. 20 Jahren aufzusetzen.[70] Zuvor sollte zur Ermittlung der weißen Flecken in der Bibliothekslandschaft der Stadt ein differenziertes Standortgutachten beauftragt werden, das unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Bevölkerungsprognose wie auch des „Monitorings Soziale Stadtentwicklung“ aufzeigt, wo eine Unterversorgung besteht und an welchen Stellen Neubauvorhaben – auch unter Einbeziehung von Mehrfachnutzungspotenzialen mit anderen Einrichtungen der kulturellen und sozialen Infrastruktur – sinnvoll umgesetzt werden könnten bzw. aus stadtentwicklungspolitischen Erwägungen realisiert werden sollten.
Nach einem Planungsvorlauf mit geringerem Investitionsbedarf in den Jahren 2022-24, wäre ab dem Jahr 2025 mit jährlichen Investitionssummen in Höhe von 30 Mio. Euro zu rechnen.
Darüber hinaus sollte sich die bereits in den Richtlinien der Regierungspolitik für die 18. Legislaturperiode niedergelegte Absicht des Senats – ein Programm zur Behebung des Sanierungs- und Modernisierungsstaus in den bezirklichen Kulturimmobilien, zu denen auch die vorhandenen Bibliotheksimmobilien zählen, aufzulegen – auch in seinem Handeln niederschlagen und konkrete Umsetzungsmaßnahmen noch in der aktuellen Legislaturperiode eingeleitet werden. In diesem Zusammenhang ist auch der Herstellung einer umfassenden physischen Barrierefreiheit der Bibliotheksstandorte angemessen Rechnung zu tragen.
Zusammenfassung
Die in diesem Kapitel erläuterten Finanzierungsmaßnahmen führen zu folgendem rechnerischen Ergebnis.
Regelfinanzierung:
Investitionsmittel:
Die ab dem kommenden Doppelhaushalt beschriebenen Finanzbedarfe in Höhe von 18,5 Mio. Euro sind im weitesten Sinne Bedarfe zur Herstellung einer grundlegenden Handlungs- und Entwicklungskompetenz für die Berliner Öffentlichen Bibliotheken.
Ohne eine substantielle Anhebung der Haushaltsmittel der Öffentlichen Bibliotheken, die es sowohl den bezirklichen Stadtbibliotheken als auch der ZLB ermöglicht, die zur Begleitung des digitalen und gesellschaftlichen Wandels notwendigen Fachkompetenzen und Personalressourcen aufzubauen und die derzeit bestehenden, enormen zwischenbezirklichen Leistungsunterschiede zu nivellieren, besteht die reale Gefahr, dass alle Entwicklungsbemühungen der Bibliotheken über einen Projektstatus nicht hinausgelangen und innovative Angebote temporäres Stückwerk in einzelnen Bezirken oder gar Einrichtungen bleiben.
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[70] Es würde sich um das seit Gründung des Landes Berlin 1945 insgesamt dritte Investitionsprogramm für Bibliotheken handeln nach dem sog. „Berliner Büchereigesetz“ von 1955 (Beschluß des Abgeordnetenhauses über den Ausbau der Berliner Volksbüchereien vom 31. März 1955, Drs. Nr. 53), vgl. dazu auch Steinberg, Heinz: Berlins Öffentliche Büchereien, Heymanns, 1956, S. 10ff. sowie S. 54f. und dem Programm zur Errichtung der Ende der 1980er Jahre wegen Asbest ersatzlos wieder geschlossenen Bibliotheken in den als Gesamtschulen geplanten Bildungszentren der 1970er Jahre, vgl. dazu Berlins Öffentliche Büchereien – Arbeitsbericht 1974, Heymanns, 1975.